Регионы
НовостиМненияАналитикаСервисыОбучениеО движенииСтать наблюдателемПоддержатьEn
Коллаж: Ксения Тельманова

Материал создан с участием лица, включенного в реестр иностранных средств массовой информации, выполняющих функции иностранного агента

Скачать .pdf

Оглавление

Введение 

Ключевые выводы 

1. Перечень оснований для лишения пассивного избирательного права 

2. Оценка численности российских граждан, лишенных пассивного избирательного права в связи с наличием судимости 

3. Оценка численности граждан, лишенных пассивного избирательного права   из-за наличия второго гражданства или иностранного вида на жительство 

4. Оценка численности российских граждан, подпадающих под «ценз иностранного имущества» 

5. Некорректность анализа международного опыта ограничений избирательного права в докладе РОИИП 


Введение

22 июня 2021 года движение «Голос» выпустило доклад «„Новые лишенцы“: за что граждан России массово поражают в праве быть избранными на выборах в 2021 году» (авторы доклада: С. Андрейчук, Г. Мельконьянц, Д. Шадрин). В докладе была сделана попытка оценить общее количество граждан России, лишенных пассивного избирательного права — у авторов доклада получилось около 9 млн человек. При этом многие из оснований для лишения граждан России пассивного избирательного права были оценены как антидемократичные, нарушающие Конституцию России и международные избирательные стандарты.

Доклад вызвал негативную реакцию в ЦИК России. После его публикации на протяжении нескольких месяцев Центризбирком обещал выпустить опровержение и подготовить свой собственный доклад. 24 сентября Элла Памфилова заявила, что Центризбирком подготовил доклад, «который вдребезги разбивает» оценку «Голоса». К настоящему моменту с даты публикации доклада «Голоса» прошло уже семь месяцев, однако сотрудники огромного аппарата ЦИК России, чья работа оплачена налогоплательщиками, так и не смогли подготовить свой текст — либо руководство ЦИК не захотело под ним подписываться. В любом случае, официального доклада так и не появилось. 

Зато за это время в СМИ было запущено несколько информационных волн о том, что данные «Голоса» недостоверны.

Сначала об этом заявил член Общественной палаты России Максим Григорьев, который представил презентацию возглавляемого им Фонда исследования проблем демократии под громким названием «Мифы о российских выборах». При этом разоблачители мифов сами запутались в своих опровержениях: на пресс-конференции заявили о том, что количество граждан, лишенных возможности баллотироваться из-за наличия второго гражданства или иностранного вида на жительство завышено на 4,5 млн, то есть составляет 1,5 млн, а в опубликованной через два дня презентации их количество еще было уменьшено до 544 тыс. человек.

Фото 1: 7 сентября 2021 г. Пресс-конференция в ТАСС. Фото 2: 9 сентября 2021 г. Телеграм-канал Максима Григорьева

Осенью 2021 г. был представлен еще один доклад Российского общественного института избирательного права (РОИИП), который до сих пор возглавляет член ЦИК России Игорь Борисов. При этом сам доклад на сайте организации тогда опубликован не был — его основные тезисы первоначально были размещены на сайте Независимого общественного мониторинга, но и оттуда они в итоге пропали.

Удаленные цитаты:

«Согласно проведенным экспертами РОИИП исследованиям, основанным на статистических данных, количество лиц, имеющих второе гражданство или вид на жительство и имеющих в силу этого ограничение пассивного избирательного права «не более 550 тыс. человек, что более чем в 10 раз меньше заявленного движением „Голос“»
«Количество граждан, чье пассивное избирательное право временно ограничено в связи с тем, что они находятся в местах лишения свободы по приговору суда, подпадают под действие п. 3.1. и п. 3.2. статьи 4 ФЗ № 67-ФЗ „Об основных...“ может составлять порядка 1,5 млн человек (около 1,3% от общего числа избирателей)», а это в два с лишним раза меньше цифр, обозначенных в докладе «Голоса».

Только в середине декабря 2021 г. Центризбирком на своем сайте все-таки опубликовал доклад РОИИП «Международный опыт допустимого ограничения пассивного избирательного права на парламентских выборах». Авторы доклада при этом не были указаны. Председатель ЦИК России Элла Памфилова заявила, что это «ответ российских организаторов выборов на необоснованные обвинения в том, что в России многие граждане лишены избирательных прав».

В докладе РОИИП дана собственная оценка числа «лишенцев», но только лишь по части категорий. При этом большая часть доклада нацелена на то, чтобы убедить читателя, будто «ограничения и поражения в избирательных правах отдельных категорий лиц — общепризнанный и устоявшийся электоральный институт современного демократического мира». Оценке числа российских граждан, пораженных в пассивном избирательном праве, посвящена лишь небольшая часть доклада. 

Отметим также, что оценка общего количества «лишенцев» в докладе РОИИП расходится с теми числами, которые называет председатель ЦИК России. Так, на встрече с президентом России 3 декабря 2021 года глава ЦИК России Элла Памфилова заявила:

«Ещё одна спекуляция широко распространялась о том, что, — и даже заранее доклад выпускали, — у нас какое-то немереное количество „лишенцев“, то есть тех, кто лишён пассивного избирательного права. Это тоже неправда. У нас, наоборот, [данный показатель] гораздо ниже, чем во многих других странах, даже очень развитых, которые гордятся своей демократичностью: у нас менее полутора процентов тех, кто не обладает пассивным избирательным правом. Например, в Штатах — более шести процентов. Это так, для сравнения».

Поскольку по данным ЦИК России на 1 июля 2021 года общее число российских избирателей составляет 110,2 млн человек, менее 1,5% от этого числа — это не более 1,65 млн. Из доклада РОИИП же следует, что число лишенцев составляет не менее 2 млн человек (хотя упомянуты не все категории). Это заметно выше указанных председателем Центризбиркома 1,5%. 

Таким образом, ЦИК России по каким-то причинам по-прежнему уклоняется от опубликования и обоснования собственных оценок числа граждан России, лишенных пассивного избирательного права и перекладывает ответственность в этой дискуссии на аффилированную общественную организацию. Да и между ЦИК России и авторами доклада РОИИП в оценке численности «лишенцев» согласия так и нет.

В результате на данный момент есть три разных оценки: «Голос» — 9 млн человек, РОИИП (только часть категорий и почти нет ссылок на источники данных) — 2 млн человек, ЦИК России (вообще нет обоснования подсчетов) — менее 1,65 млн человек. 

Движение «Голос» надеется, что ЦИК России все же найдет в себе силы представить официальную позицию с ее обоснованием в собственном докладе, как и обещала глава комиссии. А пока мы разберем основные положения доклада РОИИП, касающиеся оценки численности российских «лишенцев».


Ключевые выводы

  1. В предыдущем докладе «Голоса» не были учтены российские граждане, лишенные пассивного избирательного права из-за владения иностранными финансовыми инструментами или счетами в зарубежных банках. Мы и сейчас не можем оценить их общую численность. Однако только среди россиян, пользующихся услугами российских брокеров и бирж, по нашей оценке, около 1,5 млн человек владеют иностранными финансовыми инструментами. Сколько россиян владеет долями иностранных компаний напрямую или пользуется услугами иностранных брокеров — неизвестно. Кроме того, в докладе «Голоса» не были учтены порядка 60 тыс. человек, отбывающих наказание: 42 417 человек, приговоренных к заключению за преступления небольшой тяжести в 2020 году и 18 148 человек — в 2019 году. Кроме того, порядка 100–300 тысяч человек, принимавших в 2021 году участие в акциях в поддержку Алексея Навального, могут быть квалифицированы государственными органами как лица, причастные к деятельности запрещенных организаций. Эти числа нужно прибавить к тем 9 млн человек, которые были указаны ранее. Таким образом, общая численность «лишенцев» возрастает до 10–11 млн человек, то есть примерно до 10% от числа российских избирателей.
  2. Авторы доклада РОИИП занимаются манипуляцией числами, сознательно или несознательно путая осужденных и заключенных, граждан России и жителей России, рецидивную и повторную преступность, используют статистику отдельных государственных органов, сознательно отметая более высокие числа в статистике других органов. Так, РОИИП строит свои выводы на статистике ФСИН и учитывает лишь тех, кто отбывал наказание в исправительных учреждениях, в то время как закон подразумевает лишение пассивного избирательного права и для осужденных условно; РОИИП говорит о 60% рецидивной преступности, хотя, по последним данным МВД, в январе — ноябре 2021 года она составила менее 4% и т. д.
  3. В оценке численности российских граждан со вторым гражданством и иностранным видом на жительство РОИИП предлагает использовать принцип «не пойман — не вор», ссылаясь лишь на данные МВД и полностью игнорируя значительно более высокие данные ФМС и даже ЦИК России, а также данные о массовом получении российского гражданства жителями восточных частей Украины в течение 2021 года. Напомним, что даже если российский гражданин не сообщил о втором гражданстве или виде на жительство в МВД, это не значит, что он имеет право выдвигать свою кандидатуру. Если в момент выборов этот факт откроется — избирательная комиссия будет обязана отказать в регистрации такому кандидату.
  4. Можно согласиться с тем, что около 500–600 тысяч человек, осужденных в 2010–2020 годах, умерли, погасили судимость или совершили рецидив. Однако движение «Голос» изначально понимало, что такая погрешность возможна, и поэтому осознанно не стало включать в статистику «лишенцев» граждан, осужденных по тяжким и особо тяжким составам на протяжении 2000-х годов. Мы предполагаем, что их численность должна быть сопоставима с 2010-ми годами (то есть 1–2 млн человек) и даже с учетом смертности, рецидивов и погашения судимости должна с запасом компенсировать погрешность в примерно полмиллиона граждан.
  5. Значительная часть оценок численности тех или иных категорий российских «лишенцев», предложенная авторами доклада РОИИП, не содержит обоснований и ссылок на источники. Например, не понятно, как получилась доля отказов в регистрации гражданам, лишенным пассивного избирательного права (РОИИП говорит о 0,15% в 2021 году). Если мы будем считать не только отказы в регистрации, но и отмены и аннулирование регистрации, результат будет выше. Кроме того, эта доля будет серьезно колебаться от выборов к выборам. Например, на президентских выборах 2018 года «лишенцы» составляли 8% от числа кандидатов, хотя они получили отказы на более ранней стадии, чем регистрация. Однако и такая доля не должна вводить в заблуждение, поскольку она касается только кандидатов, которые были в списках, представленных на регистрацию. Нетрудно понять, что значительная часть политиков, лишенных пассивного избирательного права, не стала выдвигаться, либо они были исключены из списков самими партиями.
  6. Авторы доклада РОИИП признают, что ограничения пассивного избирательного права являются недемократическими практиками. Однако они не пишут о том, что международный опыт движется в сторону постепенного снятия такого рода ограничений, а российский опыт направлен в прямо противоположную сторону — в России все ограничения (кроме предусмотренных Конституцией РФ 1993 года) были введены в последние 15 лет — начиная с 2006 года, а ограничения, предусмотренные п./п. «б.1» п. 3.2 и п. 3.6 — в последние два года. 
  7. При анализе зарубежного опыта лишения избирательных прав доклад РОИИП ориентирует Россию на подражание странам «несовершенной демократии», в то время как мы считаем необходимым ориентироваться на наиболее демократичные страны.
  8. Сам этот анализ является крайне выборочным. Например, в докладе РОИИП не приведен ни один пример ограничений пассивного избирательного права, аналогичных таким российским ограничениям, как: из-за наличия вида на жительство в другой стране; подвергнутых административному наказанию; «причастных» к деятельности экстремистской организации. Крайне редкими (в основном характерными для некоторых штатов США) являются ограничения из-за судимости за преступления средней тяжести, а также лишение пассивного избирательного права после снятия или погашения судимости. Вероятно, авторы доклада РОИИП предпочли просто «не заметить» эти неудобные вопросы.
  9. Отсутствие публичной и обоснованной государственной статистики о количестве российских граждан, пораженных в политических правах, в том числе не имеющих права выдвигать свои кандидатуры на выборах, а также сознательное занижение этих чисел лицами и организациями, аффилированными с властью, ведет к тому, что российское общество не может оценить последствия принимаемых законов и масштаб наступления на права граждан.

1. Перечень оснований для лишения пассивного избирательного права

Статья 4 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в редакции от 04.06.2021) содержит четыре пункта (3, 3.1, 3.2, 3.6), ограничивающих пассивное избирательное право российских граждан. При этом только п. 3 дублирует норму части 3 статьи 32 Конституции России, а остальные пункты вводят ограничения, не предусмотренные главой 2 Конституции. В целом ограничения касаются 11 категорий российских граждан:

  1. признанных судом недееспособными (п. 3);
  2. содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда (п. 3);
  3. имеющих гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства (п. 3.1);
  4. осужденных к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений и имеющих на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления (п./п. «а» п. 3.2);
  5. осужденных к лишению свободы за совершение тяжких преступлений, судимость которых снята или погашена, — до истечения десяти лет со дня снятия или погашения судимости (п./п. «а.1» п. 3.2);
  6. осужденных к лишению свободы за совершение особо тяжких преступлений, судимость которых снята или погашена, — до истечения пятнадцати лет со дня снятия или погашения судимости (п./п. «а.2» п. 3.2);
  7. осужденных за совершение преступлений экстремистской направленности, предусмотренных Уголовным кодексом РФ, и имеющих на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления, если на таких лиц не распространяется действие подпунктов «а.1» и «а.2» настоящего пункта (п./п. «б» п. 3.2);
  8. осужденных к лишению свободы за совершение преступлений, предусмотренных 50 статьями Уголовного кодекса РФ (т. н. преступления средней тяжести), и имеющих на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления, — до истечения пяти лет со дня снятия или погашения судимости (п./п. «б.1» п. 3.2);
  9. подвергнутых административному наказанию за совершение административных правонарушений, предусмотренных статьями 20.3 и 20.29 Кодекса РФ об административных правонарушениях, если голосование на выборах состоится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию (п./п. «в» п. 3.2);
  10. в отношении которых вступившим в силу решением суда установлен факт нарушения ограничений, предусмотренных пунктом 1 статьи 56 настоящего Федерального закона, либо совершения действий, предусмотренных подпунктом «ж» пункта 7 и подпунктом «ж» пункта 8 статьи 76 настоящего Федерального закона, если указанные нарушения либо действия совершены до дня голосования на выборах в течение установленного законом срока полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления, в которые назначены выборы, либо должностного лица, для избрания которого назначены выборы (п./п. «г» п. 3.2);
  11. причастных к деятельности общественного или религиозного объединения, иной организации, в отношении которых вступило в законную силу решение суда о ликвидации или запрете деятельности по основаниям, предусмотренным Федеральным законом от 25 июля 2002 года N 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» либо Федеральным законом от 6 марта 2006 года N 35-ФЗ «О противодействии терроризму» (п. 3.6).

В этот перечень не входят граждане, не подпадающие под действия ст. 4 указанного закона, но фактически ограниченные в пассивном избирательном праве требованиями п. 3.3 ст. 33 данного закона: кандидат обязан к моменту представления документов, необходимых для регистрации кандидата, списка кандидатов, закрыть счета (вклады), прекратить хранение наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, и (или) осуществить отчуждение иностранных финансовых инструментов (требование не касается только выборов муниципальных депутатов и выборов глав поселений). В докладе РОИИП это ограничение названо «цензом иностранного имущества», иными словами, признается его цензовый характер. В своем докладе движение «Голос» также не учитывало эту категорию граждан — сейчас мы постараемся, насколько это возможно, исправить это упущение.

Таким образом, обобщая, можно сказать, что есть две укрупненные категории лиц, лишенных пассивного избирательного права: 

  • осужденные по 417 уголовным, двум административным составам, причастным к деятельности экстремистских и террористических организаций;
  • имеющие дополнительное гражданство, вид на жительство или иностранные финансовые инструменты и счета в зарубежных банках.

2. Оценка численности российских граждан, лишенных пассивного избирательного права в связи с наличием судимости

Для оценки возможной численности граждан, лишенных пассивного избирательного права в связи с судимостью, движение «Голос» проанализировало статистику Верховного суда за 2010–2020 годы. Согласно этим данным, осуждены по 417 уголовным составам были 3,1 млн человек, в том числе: за особо тяжкие преступления — 0,4 млн человек, за тяжкие — 1,7 млн человек, по остальным составам — 1 млн человек. 

Авторы доклада РОИИП, в свою очередь, пишут: 

«Исходя из вышеизложенного, количество граждан, чье пассивное избирательное право временно ограничено в связи с тем, что они находятся в местах лишения свободы по приговору суда, подпадают под действие п. 3.1. и п. 3.2. статьи 4 Федерального закона от 12.06.2002 № 67- ФЗ „Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации“ может составлять порядка 1,5 млн. человек». 

И из этого они делают вывод о том, что оценка «Голоса» завышена примерно в два раза. 

Отметим, что авторы доклада РОИИП в данном случае говорят о более узкой категории лиц, чем предусмотрено законом и указывалось в докладе «Голоса»: РОИИП строит свои выводы на статистике ФСИН и учитывает лишь тех, кто отбывал наказание в исправительных учреждениях, в то время как закон подразумевает лишение пассивного избирательного права и для лиц, осужденных условно. 

Нельзя утверждать, что эта ошибка была осознанной, но, к сожалению, аналогичная ситуация складывается и с другими аргументами РОИИП. Число в два раза ниже оценки «Голоса» получается следующим образом: сначала авторы устанавливают максимальную численность тех, кто находится или находился в исправительных учреждениях по соответствующим уголовным составам или был освобожден в течение 2010–2020 годов, а затем начинают вычитать из нее различные категории заключенных: возможную смертность, повторные преступления и т. д.

Так, авторы доклада РОИИП пишут, что по состоянию на 1 августа 2021 года в учреждениях уголовно-исполнительной системы продолжали отбывать наказание 472 226 человек. Не все эти люди были учтены в цифрах движения «Голос» — благодаря приведенной РОИИП статистике выяснилось, что в докладе «Голоса» не были учтены порядка 60 тыс. отбывающих наказание человек: 42 417 человек, приговоренных к заключению за преступления небольшой тяжести в 2020 году и 18 148 — в 2019 году. 

К этому почти полумиллиону человек РОИИП добавляет более 2,5 млн человек, которые, по данным ФСИН (ссылка авторами не приводится), были в 2010–2020 годах освобождены. 

Далее от этого числа авторы РОИИП отнимают 200 тысяч человек, у которых за прошедшее с момента освобождения время погашена судимость и закончился срок ограничения права, установленный пп. «б.1» п. 3.2. статьи 4 (до истечения пяти лет со дня снятия или погашения судимости). В этом подпункте указаны преступления средней тяжести, судимость за которые погашается в случае условного осуждения по истечении испытательного срока, а осужденных к лишению свободы, — по истечении трех лет после отбытия наказания. 

Кроме того, авторы доклада РОИИП указывают, что «среди посчитанных „лишенцев“ „Голоса“ есть те, кто умер (погиб) в течение 11 прошедших лет (по статистике процент смертности среди мужчин в возрасте до 65 лет в России составляет 43%)». По оценке РОИИП, таких граждан может быть до 300 тысяч человек. Правда, ссылки на источник данных и сами расчеты авторами не приводятся, поэтому проверить их невозможно. 

Часть бывших заключенных действительно успела погасить судимость или умерла в течение этого времени, однако предложенная оценка РОИИП не выглядит обоснованной. Тем более, что движение «Голос» в своих расчетах учитывало лишь лиц, осужденных в течение 2010–2020 годов. В то же время, для осужденных по тяжким статьям (до десяти лет лишения свободы) судимость гасится в срок до восьми лет, а лишение пассивного избирательного права длится еще 10 лет после погашения или снятия судимости. В случае с особо тяжкими статьями (более 10 лет лишения свободы) эти сроки составляют 10 и 15 лет соответственно. Таким образом, человек может быть лишен права выдвигать свою кандидатуру на протяжении еще 25 лет после освобождения из мест заключения. К этому надо прибавить, порой, более 10 лет заключения. То есть до сих пор поражены в правах некоторые граждане, которые были осуждены по тяжким и особо тяжким статьям еще в 1990-х годах. 

За 10-летие 2010-х годов по этим составам в сумме были осуждены более 2 млн человек. Вероятно, что в 2000-х годах, которые не попали в доклад «Голоса», это число должно было быть сопоставимым. Например, с 2005 по 2009 годы только к лишению свободы в исправительных учреждениях (то есть без условного осуждения) и только на срок свыше двух лет были приговорены порядка 500 тысяч человек. Мы полагаем, что даже с учетом смертности и рецидивов число осужденных в первое десятилетие XXI века должно с лихвой компенсировать погрешность, которую можно допустить из-за недостаточности официальной статистики по преступлениям. Собственно, именно по этой причине мы и не стали включать эти данные в первоначальный доклад.

Авторы доклада РОИИП также указывают, что «есть те, кто, имея судимость (неснятую или непогашенную) совершил новое (второе и последующие) преступление. Рецидивная преступность в России составляет около 60%. Таким образом, один и тот же преступник-рецидивист, совершивший второе и последующее преступления, был посчитан движением „Голос“ и дважды и возможно трижды». По мнению РОИИП их может быть до 0,9 млн человек. 

В данном случае авторы доклада путают понятие рецидивной и повторной преступности, поскольку ссылаются на некорректный пересказ журналистами РБК данных МВД России именно о повторной преступности. Рецидивом, в отличие от повторного преступления, признается преступление при наличии у виновного непогашенной и неснятой судимости за совершение умышленного преступления на момент совершения нового преступления. При этом в 2019 году Верховный суд России пояснил, что «судимость за преступление, осуждение за которое признавалось условным, если условное осуждение не отменялось и лицо не направлялось для отбывания наказания в места лишения свободы, не учитывается при признании рецидива преступлений». То есть рецидивами являются только преступления, совершенные теми, кто отбыл реальный срок заключения в исправительных учреждениях до момента погашения ими судимости.

По данным МВД о состоянии преступности за январь — ноябрь 2021 года рецидивистами были признаны только 3,8% от числа лиц, совершивших преступления. То есть вместо того, чтобы вычесть 60% от числа всех осужденных за 10 лет, авторы доклада РОИИП должны были вычесть менее 4% и только от числа отбывавших реальный срок и не успевших погасить судимость. 

Последняя крупная категория лиц, которых авторы доклада РОИИП предлагают исключить из числа лишенных пассивного избирательного права, не корректна полностью. Они пишут: «Также надо учитывать, что до 190 тысяч осужденных, по данным МВД РФ, сами приняли решение разорвать гражданско-правовые отношения с государством и обществом, подавшись „в бега“». Напомним, что 2,5 млн человек по данным РОИИП освободилось из мест лишения свободы в период с 2010 по 2020 годы. Вычитать из общего количества граждан, освободившихся из исправительных учреждений, граждан, находящихся в бегах (не отбывавших наказание) — не корректно.

Таким образом, можно согласиться с тем, что около 500–600 тысяч человек, осужденных в 2010 — 2020 годах,, умерли, погасили судимость или совершили рецидив. Однако движение «Голос» изначально понимало, что такая погрешность возможна, и поэтому осознанно не стало включать в статистику «лишенцев» граждан, осужденных по тяжким и особо тяжким составам на протяжении 2000-х годов. Мы предполагаем, что их численность должна быть сопоставима с 2010-ми годами (то есть 1–2 млн человек) и даже с учетом смертности, рецидивов и погашения судимости должна с запасом компенсировать погрешность в примерно полмиллиона граждан.

Кроме того, отдельно надо сказать о гражданах, которые рискуют быть признанными причастными к деятельности «экстремистских» или «террористических» организаций. Хотя по закону лишенным права быть избранным считаются граждане, упомянутые в решениях судов, правоприменительная практика говорит о другом — для отказа в регистрации избирательным комиссиям зачастую хватает справок из МВД и Министерства юстиции. В этих справках МВД и Минюст в качестве одного из самых часто встречающихся обоснований признания гражданина причастным к деятельности запрещенных организаций называют участие в организованных ими публичных акциях (очень ярко это проявилось, например, на выборах депутатов бердского городского совета в Новосибирской области, где пассивного избирательного права без решения суда были лишены сразу несколько кандидатов). То есть практически любой участник акций протеста 2021 года может получить абсолютно произвольный отказ в регистрации в качестве кандидата на выборах любого уровня. В самых крупных акциях в конце января 2021 года по стране в целом, по разным оценкам, приняло участие от 100 до 300 тысяч человек, российские власти заявили о 17,6 тысячах задержанных на акциях протеста в поддержку Алексея Навального в 2021 году. Правоприменительная практика гласит, что все они, в случае выдвижения своих кандидатур на выборах, могут неожиданно для себя оказаться лишенными пассивного избирательного права.

3. Оценка численности граждан, лишенных пассивного избирательного права из-за наличия второго гражданства или иностранного вида на жительство

Другая крупная категория «лишенцев» — граждане, имеющие иностранный вид на жительство или второе гражданство. Численность этой категории оценить крайне сложно, поскольку отсутствует надлежащая официальная статистика. В своем докладе «Голос» указывал: 

«В 2015 году Федеральная миграционная служба сообщала, что, по ее оценкам, уведомить российские власти о втором гражданстве или виде на жительство должны были около 6 млн человек. Причем в основу подсчета легли данные о том, что с 1992 года около 5,5 млн человек получили российское гражданство, обладая при этом иностранным паспортом. Сколько при этом изначально российских граждан получили второй паспорт или право постоянного проживания в других странах — неизвестно, поскольку мотивации заявлять об этом, кроме гипотетического штрафа, нет. Так, за первое полугодие 2015 года, когда появилась обязанность декларирования второго гражданства или вида на жительство, о наличии таковых заявило около 1 млн человек, однако в январе 2020 года МВД сообщало, что с 2015 по 2019 год насчитало лишь полмиллиона обладателей таких документов (эксперты отмечали, что весной 2020 года спрос на второе гражданство или вид на жительство среди россиян вырос на 20% в сравнении с предыдущим годом)». 

Отметим, что получение российского гражданства как второго не требует отказ от первого, а лица его получившие и самостоятельно не отказавшиеся от своего первоначального гражданства, изначально попадают в категорию «неполноценных» российских граждан, лишенных права претендовать на политические должности (не только выборные, но и должности государственной гражданской службы). Таким образом, общая численность этой категории лишенцев должна превышать 6 млн человек.

РОИИП же посчитал для себя возможным сослаться только на нынешние официальные данные МВД («Голос» эти данные выше тоже указал): 

«По данным МВД России на начало 2020 года, жителей России, имеющих второе гражданство или вид на жительство иностранного государства, насчитывалось менее 544 тысяч человек... С учетом статистической информации МВД России можно утверждать, что граждан России, имеющих второе гражданство или вид на жительство иностранного государства, и подпадающих под лишение пассивного избирательного права в соответствии п. 3.1. статьи 4 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ... к моменту объявления выборной кампании не более 550 тыс. человек».

Во-первых, здесь мы видим откровенную подмену понятий со стороны авторов доклада РОИИП, ибо в первом цитируемом предложении говорится о жителях России, а во втором — о ее гражданах.

Во-вторых, очевидно, что расхождения в статистике ФМС 2015 года и МВД 2020 года объясняются нежеланием граждан сообщать российским властям о втором гражданстве или иностранном виде на жительство. Однако это не означает, что по российскому закону они имеют право быть избранными. 

Даже по официальным данным ЦИК России на 1 июля 2021 года численность избирателей за пределами территории Российской Федерации составила 2 047 140 человек (сюда не входят избиратели, проживающие в Байконуре). Мы полагаем, что подавляющее большинство из них имеют либо иностранное гражданство, либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание на территории иностранного государства, поскольку избиратели, учтенные ЦИК, — это российские граждане, состоящие на консульском учете, то есть люди, находящиеся за границей длительное время. 

Что касается новых соотечественников, то только на территориях Донецкой и Луганской областей Украины в течение последнего года было выдано более 600 тысяч российских паспортов, а с 2016 по 2020 годы российское гражданство получили 978 тысяч граждан Украины. Какое количество новых российских граждан при этом сохранило украинское гражданство — неизвестно. А есть и другие непризнанные республики: Абхазия, Южная Осетия, Приднестровье. 

За последние годы из-за отъезда в постоянную или временную эмиграцию количество россиян, имеющих второе гражданство или вид на жительство, только возросло.

В докладе РОИИП также сказано: 

«Необходимо учитывать и то обстоятельство, что число фактов отказов в регистрации кандидатам по вышеперечисленным обстоятельствам в избирательной кампании 2021 г. в общей сложности составляет порядка 0,15% от числа выдвинутых кандидатов».

Здесь не уточняется, как получено это число. Если мы будем считать не только отказы в регистрации, но и отмены и аннулирование регистрации, результат будет выше.

На выборах в Государственную думу заверенные федеральные списки партий включали 4 183 кандидата. По основаниям отсутствия пассивного избирательного права из этих списков были исключены: из-за наличия иностранного гражданства четыре кандидата (Р. С. Григорян, А. В. Габараев, С. К. Санакоев, А. В. Даванков), из-за наличия административного наказания за «демонстрирование нацистской символики» один кандидат (П. Д. Сычёв), из-за судимости — три кандидата (С. В. Кислухин, Е. О. Микишанова, Е. В. Евтушенко), из-за «причастности» к экстремистской организации — четыре кандидата (Н. В. Резонтова, Л. М. Шлосберг, Н. А. Кузьмин, Е. А. Изотова). Итого 12 кандидатов, что составляет 0,29% от числа кандидатов в заверенных списках.

Отдельно стоит отметить П. Н. Грудинина, Д. В. Потапенко, Е. В. Мотову, Р. В. Гибадуллина, М. М. Магомедалиева, З. М. Шахбанова, Е. В. Орлова, А. В. Урываева, Н. С. Есакова, И. В. Добыша, Б. Б. Чимитдоржиева, А. Ю. Орлову, М. В. Аркадьева, А. Н. Амосова, Д. А. Семавина, Е. А. Плотникову, Е. Д. Мартынова, исключенных из списков из-за наличия иностранных финансовых инструментов. Учитывая этих 17 кандидатов, общее число исключенных из списков по основаниям, связанным с цензовыми ограничениями, составляет 29 человек, или 0,69%.

Однако такая небольшая доля не должна вводить в заблуждение, поскольку она касается только кандидатов, которые были в списках, представленных на регистрацию. Нетрудно понять, что значительная часть политиков, лишенных пассивного избирательного права, изначально не стала выдвигаться (в докладе «Голоса» некоторые из них упомянуты), либо они были исключены из списков самими партиями.

Тем не менее, на выборах президента РФ 2018 года доля «лишенцев» оказалась значительно выше. На тех выборах в ЦИК России поступили документы о выдвижении 36 кандидатов. При этом три из них оказались «лишенцами» — А. А. Навальный и О. А. Лурье из-за судимости за преступления, формально относимые к тяжким, а также А. Ю. Чухлебов из-за наличия вида на жительство в Финляндии. И хотя они получили отказы на более ранней стадии, чем регистрация, можно говорить о том, что «лишенцы» на президентских выборах составляли 8% от числа кандидатов.

4. Оценка численности российских граждан, подпадающих под «ценз иностранного имущества»

Как отмечалось выше, согласно п. 3.3 ст. 33 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», кандидат обязан к моменту представления документов, необходимых для регистрации кандидата, списка кандидатов, закрыть счета (вклады), прекратить хранение наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, и (или) осуществить отчуждение иностранных финансовых инструментов (требование не касается только выборов муниципальных депутатов и выборов глав поселений). 

По сути, это тоже является ограничением пассивного избирательного права, поскольку отказаться от иностранных финансовых инструментов необходимо не только до вступления в должность, но даже до подачи документов и регистрации, то есть допуска к участию в кампании. Учитывая риски отказа в регистрации, для многих граждан (особенно оппозиционно настроенных) эта норма является фактически запретительной. «Голос» считает, что если и вводить такие ограничения, то только после победы такого кандидата на выборах.

Оценить количество российских граждан, имеющих счета в иностранных банках или хранящих валюту за рубежом, еще сложнее, чем количество владельцев вторых паспортов и ВНЖ. Некоторая статистика есть только относительно россиян, владеющих иностранными ценными бумагами, да и то только, если они владеют ими через российских брокеров. 

По данным Банка России, в I квартале 2021 г. количество клиентов на брокерском обслуживании выросло до рекордных 12,7 млн лиц, или 15% экономически активного населения страны. Однако 60% составляют пустые брокерские счета. Остальные 40% — это примерно 5,1 млн счетов. В структуре этих активов физических лиц на брокерском обслуживании 13% составляют иностранные акции, еще 17% — облигации иностранных эмитентов. Итого: 30% активов — иностранные финансовые инструменты. Конечно, иностранные активы теоретически могут быть как сосредоточены в руках небольшого количества инвесторов, так и распределены небольшими порциями почти по всем. Однако, мы предполагаем, что все же доля владельцев иностранных активов среди тех, кто пользуется российскими брокерскими счетами, должна быть сопоставима с долей этих активов в общей структуре. Таким образом, мы получаем оценочную численность в 1,5 млн граждан, владеющих иностранными финансовыми инструментами среди тех, кто пользуется услугами российских брокеров и бирж. Сколько россиян владеет долями иностранных компаний напрямую или пользуется услугами иностранных брокеров — неизвестно. 

5. Некорректность анализа международного опыта ограничений избирательного права в докладе РОИИП

Движение «Голос» в своем докладе не ставило целью анализировать зарубежный опыт по ограничению пассивного избирательного права, поскольку нас больше волнует происходящее в своей стране и интересы российских избирателей. Однако доклад РОИИП почти целиком посвящен анализу именно зарубежного опыта, который используется для обоснования приемлемости российских ограничений. Причем этот анализ является откровенно манипулятивным, не содержащим ссылок на источники данных о практике различных стран. 

Поэтому в отношении той части доклада РОИИП, где анализируется зарубежный опыт, мы вынуждены кратко отметить следующее.

1. В докладе РОИИП говорится: 

«Процесс развития демократии, в том числе в так называемых „странах старой демократии“, не был плавным и беспрерывным восхождением к современным высоким стандартам. Вторая половина ХХ века свидетельствует о наличии даже в традиционных западных демократиях элементов недемократических практик, кризисе участия в политических процессах, проблемы доверия населения представительным органам, нередко выявляемого несоответствия „фасадных“ политических институтов их реальному содержанию».

Таким образом, косвенно признается, что ограничения пассивного избирательного права являются недемократическими практиками. Однако главной мыслью приведенного фрагмента становится утверждение, что развитие избирательного права не было плавным, то есть возможно движение в сторону ограничений и запретов. Хотя общеизвестно, что история избирательного права — это в основном история отмены и смягчения различных цензов. Во всем докладе РОИИП приведено лишь три примера, когда новые ограничения пассивного избирательного права были введены в последние годы. Это Казахстан в 2009 году, Польша в 2009 году и Молдова в 2008 году. Мы полагаем, что эти три государства не могут служить для России образцом. При этом введенный в Молдове запрет выдвижения лиц с двойным гражданством был признан решением ЕСПЧ от 27 апреля 2010 года не соответствующим Европейской конвенции. Суд специально подчеркнул, что данное ограничение могло бы быть оправданным при провозглашении независимости республики в 1991 году, но такой запрет являлся неуместным через 17 лет после провозглашения независимости Молдовы.

Между тем, как подчеркивалось в докладе «Голоса», в России все ограничения (кроме предусмотренных Конституцией РФ 1993 года) были введены в последние 15 лет — начиная с 2006 года, а ограничения, предусмотренные п./п. «б.1» п. 3.2 и п. 3.6 — в последние два года. Иными словами, в России постоянно увеличивается объем ограничений пассивного избирательного права, что идет вразрез с тенденциями как в странах «старой», так и в странах «новой» демократии.

2. В докладе РОИИП приведены в основном примеры постсоветских стран, а также Азии и Латинской Америки. Мы же полагаем, что Россия, как член ОБСЕ и Совета Европы, должна ориентироваться в первую очередь на европейские страны и в целом на страны старой демократии. Из указанных стран в докладе РОИИП есть примеры только США, Канады, Австралии, Великобритании, Франции и Финляндии. При этом мы видим, что во всех этих странах (кроме США) некоторые ограничения пассивного избирательного права и близко не напоминают ограничения, установленные в России. Лишь в отношении США в докладе РОИИП приведены примеры широких криминальных фильтров, причем они сильно различаются по штатам. При этом США в докладе иронично именуется «светочем демократии».

Между тем, в рейтинге индекса демократии британского журнала «Экономист» США неизменно занимает места, далекие от первого. Так, по 2018 году США были помещены на 25-е место и оценены как «несовершенная демократия». Великобритания оказалась на 14-м месте, а Франция — на 29-м. В первую же десятку стран вошли Норвегия, Исландия, Швеция, Новая Зеландия, Дания, Канада, Ирландия, Финляндия, Австралия и Швейцария. И этот рейтинг мало меняется на протяжении последних лет.

Таким образом, доклад РОИИП ориентирует Россию на подражание странам «несовершенной демократии», в то время как мы считаем необходимым ориентироваться на наиболее демократичные страны.

3. В докладе РОИИП не приведен ни один пример ограничений пассивного избирательного права, аналогичных таким российским ограничениям, как:

  • из-за наличия вида на жительство в другой стране;
  • подвергнутых административному наказанию;
  • «причастных» к деятельности экстремистской организации.

Крайне редкими (в основном характерными для некоторых штатов США) являются ограничения из-за судимости за преступления средней тяжести, а также лишение пассивного избирательного права после снятия или погашения судимости.

Вероятно, авторы доклада РОИИП предпочли просто «не заметить» эти неудобные вопросы.


______________________________________________________


Авторы: 

Станислав Андрейчук, Аркадий Любарев (включен в реестр иностранных средств массовой информации, выполняющих функции иностранного агента), Григорий Мельконьянц, Денис Шадрин

Другие записи по теме «Допуск кандидатов»
МнениеДопуск кандидатов2 дня назад
В очередной раз правящая партия использует ресурсы государства и муниципалитетов для своих нужд, чтобы имитировать народную поддержку
Давид Канкия
РазборДопуск кандидатов9 месяцев назад
Схема «легитимизации» массовой зачистки оппозиции на выборах 2021 года, которая применяется на всех уровнях в России
Владимир Шведа