В. Лукин об "иностранных агентах", прокурорских проверках российских НКО и ущемлении избирательных прав граждан
9 апреля 2014 года «Российская газета» опубликовала доклад Уполномоченного по правам человека в РФ Владимира Лукина за 2013 год. Доклад был подготовлен в феврале 2014 года.
В докладе анализируются наиболее актуальные проблемы соблюдения конституционных прав и свобод человека в России. Часть доклада касается Закона «об иностранных агентах», «иностранном финансировании», «политической деятельности» российских НКО, и «ГОЛОСа» в частности. Уполномоченный ставит под сомнение законность прокурорских проверок НКО в 2012–2013 годах и указывает на правовую неопределенность Закона «об иностранных агентах». Также доклад содержит часть, касающуюся ущемления избирательных прав граждан после избирательных кампаний 2011–2012 годов и внеочередных выборов мэра Москвы в сентябре 2013 года.
Приводим части доклада Уполномоченного по правам человека, посвязенные НКО и избирательным правам. Доклад целиком доступен на сайте «Российской газеты»
9. Право на объединение
В отчетном году конституционное право на объединение прошло испытание Федеральным законом от 20.07.2012 г. № 121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента». В своем докладе за 2012 год Уполномоченный отмечал, что многое в идеологии нового Закона вызвало сомнения у российского правозащитного сообщества. Так, в частности, представлялся небесспорным положенный в основу Закона «житейский» тезис о том, что зарубежные спонсоры выделяют гранты российским организациям только в своих собственных корыстных интересах, априори противоречащих российским. (В рамках такой логики пришлось бы, наверное, признать не отвечающими нашим интересам все зарубежные гранты, выделявшиеся ранее и выделяемые сейчас многим российским государственным органам и общественным организациям.) Немало вопросов возникало и в связи с правовой «размытостью» отдельных норм и понятий названного Закона, отсутствием в нем необходимых механизмов применения, что объективно создает предпосылки для административного усмотрения или, проще говоря, произвола. Новый Закон оперирует двумя ключевыми понятиями – «политическая деятельность» и «иностранное финансирование». При этом:
- к «политической деятельности» отнесено участие в «политических акциях», направленных на изменение «политики» государственных органов и «формирование общественного мнения в указанных целях». Расшифровке это несколько туманное определение почти не поддается. Возникает, однако, предположение, что при большом желании к «политической» может быть отнесена любая общественная деятельность;
- под «иностранным финансированием» понимается получение любых денежных средств из любых зарубежных источников (в том числе, например, от международных организаций с участием России), независимо от характера и назначения конкретного платежа, его размеров, времени предоставления и любых других обстоятельств. В рамках такой безграничной интерпретации перевод из-за рубежа сколь угодно малой суммы (хотя бы 1 у.е.), например, от организации системы ООН, существующей на взносы государств-членов, в том числе и России, будет достаточен для установления факта «иностранного финансирования».
Таким образом, оба ключевых понятия нового Закона содержат явные признаки правовой неопределенности, лишь усугубляемые тем, что Закон предлагает каждой НКО самостоятельно определить, подпадает ли она под его действие, подав в контролирующие органы заявление о включении в реестр «иностранных агентов», действующих в интересах своего зарубежного «хозяина», а не российского общества. Руководитель НКО, не подавший такого заявления по той причине, что иностранным «наймитом» НКО себя искренне не считает, может быть привлечен к серьезной ответственности вплоть до уголовной (ст. 330.1 УК РФ).
Стоит также напомнить, что ни новый Закон, ни принятый для его конкретизации ведомственный акт (приказ Минюста России от 30.11.2012 г. № 233 «О порядке ведения реестра некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента») не предусматривают процедуры исключения из реестра «иностранных агентов», даже после того как конкретная НКО прекратит получение денежных средств из иностранных источников. В силу этого однажды признанная «иностранным агентом» НКО рискует остаться им навсегда.
Как на практике применять новый Закон, поначалу никто отчетливо не понимал. О чем Министр юстиции Российской Федерации откровенно доложил депутатам Государственной Думы в январе отчетного года. Всего полтора месяца спустя искомое понимание вдруг возникло: контролирующие органы, в том числе Минюст России, начали повальные проверки российских НКО, надолго парализовав их уставную деятельность. О причинах проверок не сообщалось, объем запрашивавшихся документов исчислялся тысячами страниц, сроки их представления устанавливались самые жесткие, зачастую невыполнимые. Жалобы НКО на воспрепятствование их работе начали поступать к Уполномоченному.
Изучив их содержание, а также сообщения СМИ, Уполномоченный в конце марта отчетного года довел свою обеспокоенность ситуацией до сведения Президента Российской Федерации. С вниманием восприняв эту информацию, Глава государства попросил Уполномоченного разобраться в обстоятельствах и законности оснований проводившихся проверок.
Во исполнение просьбы Президента Уполномоченный в апреле – мае отчетного года направил соответствующие запросы руководителям всех участвовавших в проверках органов. Из ответа Генпрокуратуры России усматривалось, что инициатором проверок НКО была именно она, причем осуществляла их в плановом порядке с привлечением других ведомств. Законность подобных прокурорских проверок вызвала у Уполномоченного немалые сомнения. Положениями п. 2 ст. 21 Федерального закона от 17.01.1992 г. № 2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации» предусмотрено, что для проведения прокурорской проверки необходимо наличие одновременно двух факторов:
прокуратура должна располагать информацией о фактах нарушения норм закона;
содержание этой информации должно свидетельствовать о том, что соответствующие вопросы не входят в компетенцию других органов и требуют принятия мер непосредственно прокурором.
При этом упомянутый Федеральный закон не содержит положений, позволяющих органам прокуратуры инициировать проверочные мероприятия на основании заранее утвержденных планов или заданий вышестоящей прокуратуры.
В апреле отчетного года руководитель Санкт-Петербургской общественной организации «Общество содействия социальной защите граждан «Петербургская ЭГИДА» («ЭГИДА») Ш. обратилась к Уполномоченному с жалобой на незаконные, по ее мнению, действия прокуратуры Петроградского района г. Санкт-Петербурга. В рамках «проверки исполнения действующего законодательства» районная прокуратура в лице заместителя прокурора потребовала от общественной организации представить в 5-дневный срок заверенные копии большого числа документов: уставных, финансовых, организационных и пр., всего по 26 позициям.
Желая понять, нарушение каких норм и какого именно закона стало основанием для прокурорской проверки, руководство организации попросило у районной прокуратуры соответствующих разъяснений. Прокуратура просьбу отклонила, указав, что не обязана предоставлять информацию по существу находящегося в производстве дела. Вслед за этим «Эгида» получила из той же районной прокуратуры, на этот раз за подписью и.о. прокурора, требование о предоставлении заверенных копий тех же документов (всего по 20 позициям) за последние три года.
Изучив поступившую жалобу, Уполномоченный пришел к выводу о незаконности действий должностных лиц прокуратуры, ибо последняя не уполномочена проводить проверки по собственному усмотрению, то есть не имея информации о нарушении конкретного закона конкретным лицом. В связи с этим Уполномоченный в начале июня отчетного года направил в Петроградский районный суд г. Санкт-Петербурга заявление о признании действий сотрудников районной прокуратуры незаконными.
Решением Петроградского районного суда от 18.09.2013 г. в удовлетворении этого заявления Уполномоченному было отказано. В ноябре отчетного года еще одним решением того же суда деятельность упомянутой НКО была временно приостановлена. Не согласившись с этим решением, Уполномоченный намерен продолжить отстаивать права этой некоммерческой организации в вышестоящих судебных инстанциях уже в наступившем году.
Не менее неоднозначным оказался и ответ Минюста России, в котором не содержалось сколько-нибудь содержательных разъяснений примененного в новом Законе понятия «политическая деятельность». (Вместо этого в ответе ведомства дословно приводилась соответствующая формулировка Закона, подкрепленная утверждением о том, что из нее, мол, и так все ясно.) Понятие «иностранного финансирования» толковалось Минюстом России буквально – как любое получение денежных средств в любом размере и из любых источников. Также Минюст России недвусмысленно подтвердил, что новый Закон не предусматривает процедуры исключения из реестра «иностранных агентов» тех НКО, которые перестали получать средства из-за рубежа.
По получении этих ответов Уполномоченному не оставалась ничего, кроме рассмотрения поступивших к нему жалоб конкретных НКО. Они свидетельствовали о том, что подозревавшиеся в порочащих их связях НКО проверяли не только на предмет регистрации в реестре «иностранных агентов», а по самой полной программе.
В апреле отчетного года к Уполномоченному от исполнительного директора межрегионального общественного фонда содействия развитию гражданского общества «Голос-Поволжье» (МОФ «Голос-Поволжье») поступила жалоба на действия Межрайонной инспекции Федеральной налоговой службы №18 по Самарской области. Заявитель сообщил о том, что указанным подразделением ФНС России на основании ст. 89 Налогового кодекса Российской Федерации принято решение № 1 от 21.02.2013 г. о проведении выездной налоговой проверки МОФ «ГОЛОС-Поволжье».
В рамках проверки «налоговики» допрашивали корреспондентов – наблюдателей МОФ «Голос-Поволжье» с целью выяснения сведений личного характера, об их трудовой деятельности, не связанной с МОФ, образовании, контактах с иными общественными организациями, в том числе в других регионах страны и т.д. Строго говоря, такая информация никак не относилась к предмету проверки налогового органа. В связи с этим обстоятельством Уполномоченный обратился к руководителю Управления ФНС России по Самарской области за разъяснениями оснований выбора МОФ «Голос-Поволжье» в качестве объекта проверки. В этом Уполномоченному было отказано со ссылкой на налоговую тайну. «Относимость» задававшихся в ходе проверки вопросов к предмету налоговой проверки разъяснена не была. После обжалования полученного ответа в областной прокуратуре удалось выяснить, что проверка в отношении МОФ «Голос-Поволжье» проводилась в рамках скоординированных проверок «взаимосвязанных лиц» – МОФ «Голос-Урал», «Голос-Центр», «Голос-Северо-Запад» и «Голос-Юг» [указанные МОФы являются партнерскими организациями «ГОЛОСа» — прим. ред.]. Чем именно связаны эти организации между собой, кроме подозрительного, по мнению УФНС, слова «голос», каковы были основания для их повальных налоговых проверок, а также, кому и зачем понадобились персональные данные их сотрудников, так и осталось неясно.
За период с конца февраля по начало июля отчетного года органами прокуратуры были проверены около тысячи НКО, в результате чего признаки выполнения функций «иностранного агента» были выявлены в деятельности 215. При этом 193 НКО (из 215) действовали как «иностранные агенты» еще до вступления в силу Закона об «иностранных агентах», в связи с чем они ограничились предостережениями. Зато 22 некоммерческие организации были признаны «иностранными агентами», подпадавшими под действие указанного Закона. 13 из них, в том числе «Антидискриминационному центру (АДЦ) «Мемориал» (г. Санкт-Петербург) (о нем речь ниже) были сделаны представления об устранении нарушений закона. В отношении 9 НКО были возбуждены дела об административном правонарушении, предусмотренном ст. 19.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Восемь из них смогли доказать в суде, что «иностранными агентами» не являются.
Таким образом, из тысячи проверенных органами прокуратуры некоммерческих организаций к административной ответственности была привлечена только одна. Еще две НКО привлечены к ответственности по аналогичным делам, производство по которым возбуждено Минюстом России. Все три вышеуказанные организации были подвергнуты крупным штрафам, выплатили их, однако «иностранными агентами» себя не признали, посчитав такое клеймо не только не соответствующим действительности, но и оскорбительным.
Как известно, Закон об «иностранных агентах» не относит к «политической» деятельность в области науки, культуры и искусства, здравоохранения, профилактики и охраны здоровья, социальной поддержки граждан, в том числе инвалидов, защиты материнства и детства, пропаганды здорового образа жизни, физкультуры и спорта, защиты растительного и животного мира, благотворительности и др. Столь длинный список изъятий из нового Закона вызывает удивление: каково должно быть качество закона, если из-под его действия исключается куда больше видов общественной деятельности, чем под него подпадает. На практике, однако, выяснилось, что, по желанию правоприменителя, и «неполитические» виды деятельности, например, в области защиты растительного и животного мира могут стать «политическими».
Среди 193 российских НКО, которым в отчетном году было направлено предостережение прокуратуры, оказалась некоммерческая организация «Муравьевский парк устойчивого природопользования», уже давно функционирующая в Амурской области. Указанная НКО специализируется на охране журавлей-стерхов и мест их обитания. Что не спасло ее, впрочем, от бдительного ока прокуратуры. Если верить предостережению, направленному 30 апреля 2013 года прокурором Тамбовского района Амурской области, деятельность защитников стерхов является безусловно «политической». Основаниями для такого вывода прокурор счел положения устава НКО, относящего к ее задачам рекомендацию своих представителей для участия в государственных экологических экспертизах, консультирование государственных и негосударственных организаций по вопросам природопользования и даже содействие природоохранным инициативам. На проведение столь очевидно «политической» деятельности защитники стерхов получили два гранта от зарегистрированного в США Международного фонда охраны журавлей на общую сумму в 35 тыс. долларов США. Как говорили в не очень добрые старые времена, комментарии излишни.
К сказанному следует добавить, что, как правило, обжалование предостережений прокуратуры в судебном порядке результата не дает: суды заявленные требования отклоняют со ссылкой на то, что такой акт прокурорского реагирования не налагает на заявителя никаких обязательств.
В приведенном выше примере факт получения НКО денежных средств из иностранных источников был, по мнению Уполномоченного, установлен верно. Проблема же возникла в связи с некорректной интерпретацией правоприменителем понятия «политическая деятельность». В случае же с Ассоциацией некоммерческих организаций «В защиту прав избирателей «ГОЛОС» должным образом, то есть справедливо, рационально и минимально достаточно не были применены оба ключевых понятия нового Закона – и «иностранное финансирование», и «политическая деятельность».
Постановлением мирового судьи судебного участка № 379 Пресненского района г. Москвы от 25.04.2013 г. «ГОЛОС» привлекли к административной ответственности по ч. 1 ст. 19.34 КоАП РФ. Решением Пресненского районного суда г. Москвы от 14.06.2013 г. это постановление было оставлено в силе. Проще говоря, «ГОЛОС» был признан «иностранным агентом» и наказан за отказ зарегистрироваться в этом качестве.
При этом, однако, «иностранным финансированием» организации «ГОЛОС» признали один единственный факт – присуждение ей премии Свободы имени Сахарова Норвежским Хельсинкским комитетом. В декабре 2012 года эта премия в размере 7,7 тыс. евро поступила на так называемый «транзитный счет» «ГОЛОСа» в Сбербанке России, а в апреле 2013 года в связи с отказом «ГОЛОСа» ее принять была отправлена обратно перевододателю, что было подтверждено справкой Сбербанка. Здравый смысл и простая логика как будто подсказывают, что искомое «иностранное финансирование» не имело места. Однако Закон об «иностранных агентах», как выяснилось, диктует обратное.
Столь же спорным выглядел и якобы установленный судом «факт» участия «ГОЛОСа» в «политической деятельности». Ее усмотрели в том, что указанная организация, специализирующаяся на наблюдении за выборами, «осмелилась» в инициативном порядке разработать и разместить в сети Интернет некий проект избирательного кодекса Российской Федерации. Строго говоря, Конституция нашей страны не возбраняет гражданам, равно как и их объединениям открыто высказывать свои предложения, направленные на то, чтобы сделать законы государства лучше и эффективнее. Даже в советские времена в этом, пожалуй, увидели бы активную жизненную позицию. В наши дни государственные органы оказались значительно бдительней.
В итоге «ГОЛОС» был вынужден объявить о самороспуске.
К чести российских судей следует сказать о том, что, рассматривая дела об «иностранных агентах», они отнюдь не всегда соглашались с выводами проверяющих органов.
Так, мировой судья судебного участка № 8 г. Санкт-Петербурга своим определением от 27.05.2013 г. возвратил в прокуратуру Адмиралтейского района г. Санкт-Петербурга ее постановление о возбуждении дела об административном правонарушении по ч. 1, 2 ст. 19.34 КоАП РФ в отношении «Антидискриминационного центра «Мемориал» (АДЦ «Мемориал»).
При этом мировой судья указал, что, составляя протокол об административном правонарушении, прокуратура, по сути дела, подменила государственные органы, которые были вправе это сделать на основании ст. 28.3 КоАП РФ. Таким образом, мировой судья пришел к выводу об отсутствии у районной прокуратуры оснований для вынесения постановления о возбуждении дела об административном правонарушении.
Не согласившись с таким решением мирового судьи, прокуратура в июле отчетного года обратилась в Ленинский районный суд г. Санкт-Петербурга с гражданским иском в интересах «неопределенного круга лиц», требуя обязать АДЦ «Мемориал» зарегистрироваться в реестре «иностранных агентов».
В своем исковом заявлении прокуратура подчеркнула, что хотя действующее российское законодательство не конкретизирует понятие «политическая деятельность», его можно определить путем «анализа и сопоставления норм…, регулирующих политическую деятельность». Применив такой «аналитико-сопоставительный» метод, прокуратура пришла к выводу о том, что «политическая деятельность» АДЦ «Мемориал» состояла, в частности, в подготовке в ноябре 2012 года для Комитета ООН против пыток доклада «Цыгане, мигранты, активисты: жертвы полицейского произвола» общим тиражом 400 экземпляров (в том числе 300 – на английском языке и 100 – на русском). Не обошла прокуратура вниманием и то, что указанная публикация содержала критические оценки ряда норм российского законодательства, а также рекомендации по его изменению.
По мнению Уполномоченного, подготовка для уставных органов ООН независимых докладов и рекомендаций по проблемам защиты прав человека является вполне легитимной частью работы любой правозащитной организации. Квалификация подобных докладов как разновидности «политической деятельности» не может быть признана обоснованной или уместной.
Но Ленинский районный суд г. Санкт-Петербурга своим решением от 12.12.2013 г. исковые требования прокурора Адмиралтейского района полностью удовлетворил, обязав АДЦ «Мемориал» подать заявление о включении в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции «иностранного агента».
Согласившись с прокуратурой в том, что действующее законодательство не содержит четкого и однозначного определения понятия «политическая деятельность», суд применил упомянутый «аналитико-сопоставительный» метод и пришел к следующему выводу: «организация, тем или иным способом нацеленная на формирование общественного мнения по каким-либо вопросам жизни общества, а также выражающая мнение лиц по вопросам общественной жизни, доводящая эти мнения до сведения широкой общественности и органов государственной власти, признается участвующей в политической деятельности».
Со своей стороны, Уполномоченный считает, что именно такая сугубо произвольная и притом всеохватная интерпретация понятия «политической деятельности» свидетельствует о несовершенстве Закона об «иностранных агентах». Ведь, применив эту интерпретацию, к «политической» пришлось бы отнести все виды общественной деятельности.
Обобщив вчерне практику применения Закона об «иностранных агентах» в отчетном году, Уполномоченный пришел к выводу о том, что ее многочисленные издержки – это не вина, а скорее, беда правоприменителя. В своем нынешнем виде Закон слишком несовершенен, не работает так, как ожидалось, и в силу этого нуждается в переработке. В июне отчетного года Уполномоченный изложил свои наблюдения на этот счет Президенту Российской Федерации. Кроме того, в августе отчетного года, рассмотрев поступившие к нему заявления руководителей четырех российских НКО, Уполномоченный обратился в Конституционный Суд Российской Федерации с просьбой признать ч.1 ст. 19.34 КоАП РФ во взаимосвязи с п. 6 ст. 2 и п.7 ст. 32 Федерального закона от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 13 (части 1 – 4), 19 (части 1,2), 30 (части 1), 45, 46 (части 1,2), 55 (части 3) и не отвечающими принципам:
- равенства общественных объединений;
- формальной определенности закона;
- соразмерности вводимых им ограничений. (См. приложение 2.9.2.)
В конце января 2014 года Конституционный Суд назначил дату слушаний – 6 марта 2014 года.
11. Право избирать и быть избранным
В период с конца 2011 года по середину 2012 года подозрения в нарушении этого права, обоснованные или надуманные, явились мощным катализатором массовых протестных выступлений, кульминацией которых стали события 6 мая 2012 года на Болотной площади в г. Москве (которые были квалифицированы следствием как «массовые беспорядки»). На этом фоне отчетный год оказался сравнительно спокойным: энергия уличного протеста в основном трансформировалась в судебные иски к нарушителям избирательных прав; в жалобы на неконституционность ряда положений избирательного законодательства в Конституционный Суд Российской Федерации; в участие представителей так называемой «внесистемной» оппозиции в региональных выборах; в общественный контроль за выборами силами многочисленных наблюдателей; в целом, в возросший общественный запрос на честные выборы.
Реакция на эти изменения органов законодательной и исполнительной власти оказалась по большей части рациональной и в меру позитивной. В итоге прерванный было диалог государства и наиболее активной части общества возобновился, пусть и с переменным успехом. Уполномоченный участвовал в этом диалоге, руководствуясь нормами статьи 11 «своего» Федерального конституционного закона, запрещающей ему заниматься политикой, и статьи 21, позволяющей рассматривать информацию о массовых нарушениях прав человека по собственной инициативе. (Даже единичные случаи ущемления избирательных прав конкретного гражданина с учетом их потенциального воздействия на общие итоги голосования, по мнению Уполномоченного, могут рассматриваться как массовые нарушения прав человека.)
Как известно, по итогам бурных избирательных кампаний 2011 – 2012 годов многие избиратели предпринимали попытки обжаловать результаты подсчета голосов, считая их искаженными. Суды же иски не принимали со стандартной ссылкой на то, что вопрос затрагивает права кандидатов в депутаты, а не избирателей.
Не согласившись с такой двусмысленной интерпретацией закона, сводившей активное избирательное право к опусканию избирательного бюллетеня в урну для голосования, Уполномоченный в декабре 2012 года обратился в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой. В которой он просил признать не соответствующими Конституции Российской Федерации положения ч.1 ст.259 ГПК РФ и п. 10 ст.75 Федерального закона от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав… граждан Российской Федерации» в той части, в которой они ограничивали право избирателей на обжалование влияющего на итоги выборов решения органов государственной власти или местного самоуправления, избирательных комиссий и их должностных лиц.
Конституционный Суд Российской Федерации, согласившись в основном с доводами Уполномоченного, Постановлением от 22.04.2013 г. № 8-П подтвердил право избирателей обжаловать процедуру и результаты подсчета голосов на своих избирательных участках и обязал законодателя уточнить порядок этого обжалования. Не прошло и года как в январе 2014 года соответствующий законопроект (№ 392325–6) был принят Государственной Думой в первом чтении.
В отчетном году предметом рассмотрения в Конституционном Суде Российской Федерации стала жалоба на неконституционность п. 3.2 ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав… граждан Российской Федерации», устанавливавшего бессрочные ограничения на реализацию пассивного избирательного права гражданами, осужденными когда-либо за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений. Уполномоченный представил Конституционному Суду свое заключение, в частности, указав, что:
Во-первых, запрет баллотироваться в выборный орган налагается на осужденных за любые тяжкие и особо тяжкие преступления, в том числе и никак не связанные с исполнением государственно-властных полномочий. Во-вторых, указанный запрет распространяется только на осужденных к лишению свободы. При этом осужденные за такие же преступления, но не приговоренные к лишению свободы, сохраняют право быть избранными в органы публичной власти, а приговоренные к условному лишению свободы его навсегда теряют. В-третьих, запрет носит бессрочный характер, что по смыслу части 3 статьи 32 Конституции Российской Федерации может считаться допустимым только в случае назначения уголовного наказания в виде пожизненного лишения свободы.
В-четвертых, общепринятая интерпретация понятия «всеобщее избирательное право» предполагает, что лица, в отношении которых вступил в силу приговор за совершение серьезного преступления, по решению суда в качестве дополнительной санкции могут быть лишены пассивного избирательного права только на время действия «главного» приговора (Свод рекомендуемых норм при проведении выборов. Руководящие принципы и пояснительный доклад, г. Венеция, 18 – 19 октября 2002 г., г. Страсбург, 30 октября 2002 г.).
Основываясь на приведенных доводах, Уполномоченный пришел к выводу о неоправданности, непропорциональности рассматриваемого ограничения и о его несоответствии принципам всеобщего и равного избирательного права, декларированным в Конституции Российской Федерации.
Согласившись с доводами Уполномоченного, Конституционный Суд Российской Федерации вынес Постановление от 10.10.2013 г. № 20-П, в котором указал, что сроки вводимых федеральным законом ограничений пассивного избирательного права должны устанавливаться соответственно дифференциации сроков судимости, предусмотренных УК РФ. К сожалению, законопроект (№ 368581–6), подготовленный во исполнение упомянутого Постановления Конституционного Суда Российской Федерации, требовал, как представляется, существенной доработки в целях индивидуализации и дифференциации налагаемых ограничений. В конце декабря отчетного года Уполномоченный направил свое заключение на законопроект Председателю Государственной Думы, подробно обосновав эту позицию. (См. приложение 2.11.2.)
Новые веяния в сфере реализации права избирать и быть избранным в отчетном году сполна проявились на выборах разного уровня, проведенных в единый день голосования 8 сентября и, прежде всего, на внеочередных выборах мэра Москвы.
В ходе московской избирательной кампании первую по-настоящему серьезную проверку прошла введенная Федеральным законом от 02.05.2012 г. № 40-ФЗ норма, предусматривающая получение кандидатами согласия на свое выдвижение у муниципальных депутатов, составляющих от 5 до 10 процентов от их численности. (В г. Москве кандидату требовалось согласие 6 процентов муниципальных депутатов). Уполномоченному трудно назвать эту проверку успешной. Ведь в целях обеспечения конкуренции на мэрских выборах кандидату от «партии власти» пришлось призвать часть депутатов от этой партии поддержать выдвижение его главного соперника, кандидата от «внесистемной» оппозиции. Сам по себе такой поступок вызывает уважение, однако норма закона, требующая «ручного управления», а без него чреватая устранением из предвыборной гонки одного из ее фаворитов, вряд ли может быть признана рациональной и справедливой.
При этом, конечно, нельзя не отметить, что выборы мэра Москвы прошли в острой конкурентной борьбе, в обстановке повышенного интереса со стороны наиболее активной части избирателей. Этот факт можно только приветствовать, ибо ничто так не дискредитирует демократию, как выборы «советского типа», лишающие избирателей реального выбора.
В день голосования Уполномоченный и сотрудники его аппарата вместе с представителями ГУ МВД России по г. Москве выезжали для проверки сигналов о предполагаемых нарушениях, поступавших с участков для голосования. В итоге каких-либо серьезных происшествий выявлено не было.
В целом, таким образом, по нынешним меркам выборы мэра Москвы оказались едва ли не образцовыми. Тем не менее они не были безупречными.
Два фаворита предвыборной гонки оказались далеко не в равных условиях. Кандидат от «партии власти» действовал в режиме максимального благоприятствования: на него работали все общенациональные и городские телеканалы, его огромный портрет был «безвозмездно» размещен на фасаде одного из популярнейших московских театров, от его имени престарелым жителям города мэрия вручала продуктовые «наборы». Эти и другие приемы не вполне честной конкуренции не остались без внимания избирателей.
Жительница г. Москвы У. обратилась к Уполномоченному с жалобой на то, что ряд публикаций в городских СМИ и на сайте Правительства Москвы содержали, по ее мнению, признаки предвыборной агитации, в соответствии с законом не разрешенной раньше, чем за 28 дней до дня голосования.
Со своей стороны, Уполномоченный в начале июля отчетного года направил полученную жалобу председателю Московской городской избирательной комиссии с просьбой всесторонне рассмотреть ее в порядке, предусмотренном законом.
Из поступившего в конце июля ответа Мосгоризбиркома Уполномоченный узнал, что эти публикации носили не предвыборный агитационный, а информационный характер. Содержательных доводов в поддержку столь убедительного вывода приведено не было. Посчитав полученный ответ немотивированным, Уполномоченный направил обращение в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации, попросив разъяснить, на чем именно была основана такая позиция ее нижестоящего органа. ЦИК России переправил это обращение обратно в Мосгоризбирком, позиция которого как раз и побудила Уполномоченного обратиться в вышестоящий орган. В итоге Мосгоризбирком сообщил ему о том, что жалоба У. рассматривалась не в порядке законодательства об обращениях, а в соответствии с КоАП РФ. Член комиссии не нашел в оспариваемых публикациях признаков какого-либо административного правонарушения, о чем и вынес определение. Копию которого ни Уполномоченному, ни самой заявительнице, имевшей право его обжаловать, не предоставили. КоАП РФ действительно прямо не предписывает обязательно направлять заявителю определение по административному материалу, хотя дух закона это, видимо, все же подразумевает.
Путем таких бюрократических манипуляций ЦИК России и Мосгоризбирком, называя вещи своими именами, «волокитили» поступившую жалобу до тех пор, пока она не потеряла актуальности.
В какой мере все эти уловки помешали и в какой помогли «основному» кандидату или его сопернику от «внесистемной» оппозиции, сказать трудно. Так или иначе, изначальное неравенство условий для предвыборной агитации кандидатов в какой-то мере исказили в целом положительное впечатление, которое оставили выборы мэра Москвы.
Итоги единого дня голосования в стране подвел Председатель ЦИК России. Он констатировал, что организация голосования на 46,5 тыс. избирательных участков была на высоком уровне, хотя количество заявлений о нарушениях избирательного законодательства резко возросло. Только из Волгоградской области, например, поступило 58 таких заявлений. Впрочем, если даже при резком увеличении количества заявлений о нарушениях – из целого региона их поступает не больше нескольких десятков, выборы, видимо, следует признать чистыми и честными.
В отчетном году Уполномоченный обратился к руководству МВД России с предложением о начале совместного проекта наблюдения за электоральным процессом (предвыборной кампанией и голосованием) и за действиями сотрудников полиции, по типу уже осуществляющегося на митингах и других публичных мероприятиях. МВД России это предложение поддержало. Во исполнение достигнутой договоренности Уполномоченный разработал и направил в МВД России свои методические рекомендации для сотрудников органов внутренних дел по применению административного законодательства в период подготовки и проведения выборов.
«Обкатку» новый проект прошел в единый день голосования 8 сентября отчетного года во Владимирской, Ивановской, Московской, Ростовской, Смоленской, Ульяновской и Ярославской областях, в городах Великом Новгороде и Москве, в Хабаровском крае и в Республике Башкортостан.
По итогам работы все наблюдатели высоко оценили организацию оперативных штабов при региональных управлениях МВД. (На более низком уровне оперативные штабы не создавались.)
Регистрация сообщений о нарушениях практически повсеместно осуществлялась в рамках установленной процедуры. При этом, правда, такие сообщения не всегда принимались по телефону или дежурившим на избирательном участке сотрудником полиции, что заметно снижало оперативность реагирования на них. В ряде регионов на участках не хватало штатных сотрудников полиции, в связи с чем к дежурству привлекались курсанты учебных заведений МВД и сотрудники ЧОПов, не обладающие для этого ни навыками, ни соответствующими полномочиями.
По мнению Уполномоченного, упущением в организации работы полиции на выборах было и то, что для оформления административных материалов не везде создавались специальные группы. Порой на вызов приезжала обычная следственно-оперативная группа, в лучшем случае временно имевшая в составе участкового или иное лицо, правомочное составлять протокол об административном правонарушении. Это тоже снижало оперативность реагирования на сообщения о нарушениях, предусматривающих административное наказание.
По итогам совместной работы в единый день голосования 8 сентября отчетного года Уполномоченный с удовлетворением отмечает готовность МВД России к диалогу, к деловому восприятию критики и предложений, призванных повысить эффективность работы полиции на таком важном и порой политически чувствительном направлении, как обеспечение закона и порядка на выборах.
Вероятно, в целях более полного обеспечения избирательных прав граждан в отчетном году как на федеральном, так и на региональном уровнях продолжалась активная законотворческая работа. Оценивать ее результаты рано, однако некоторые из планируемых новаций вызывают сомнения. Так, в частности, с весны отчетного года начала все настойчивей муссироваться идея отказа от электронного подсчета голосов с помощью Комплексов обработки избирательных бюллетеней (КОИБ). При этом указывалось, что их конструктивные особенности не позволяют обработку бюллетеней большого формата, а качество изготовления остается невысоким. Считая эти доводы явно преждевременными, Уполномоченный обратился с запросом к производителю КОИБов. Из полученного в марте отчетного года ответа Генерального директора ЗАО «ОРИОН МЕДИК» следовало, что технические возможности выпускаемой ныне модели КОИБ-2010 позволяют обработку бюллетеней установленной формы, содержащих до 52 позиций для голосования. А адаптация этой модели для обработки бюллетеней с еще большим числом позиций не требует конструктивных доработок. Что же касается качества изготовления КОИБов, то его высокий уровень подтвердил в своем упомянутом выше выступлении Председатель ЦИК России.
Несмотря на это, в августе отчетного года в Государственную Думу был внесен законопроект, предусматривающий полный переход на использование обычных прозрачных урн для голосования и тем самым отказ от КОИБов. По мнению Уполномоченного, такой шаг был бы серьезной ошибкой, хотя бы потому что использование КОИБов позволяет полностью исключить вброс даже двух бюллетеней одновременно. Между тем вброс целых пачек бюллетеней – распространенное нарушение, предотвращать которое пока не научились.
В конце отчетного года, вероятно, по горячим следам выборов мэра Москвы возникли две новые идеи – о переходе от голосования по партийным спискам к голосованию по одномандатным округам и о введения формы голосования против всех кандидатов. Первая идея в январе 2014 года была отражена в законопроекте «О внесении изменений в Закон города Москвы от 6 июля 2005 года № 38 «Избирательный кодекс города Москвы» и Закон города Москвы от 23 апреля 2003 года № 23 «О Московской городской избирательной комиссии». Вторая – реализована в законопроекте «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части введения формы голосования против всех кандидатов (против всех списков кандидатов)", принятом Государственной Думой в первом чтении в том же месяце.
Обе новые идеи являются «забытыми» старыми: совсем недавно они с успехом применялись в российском законодательстве о выборах. В начале 2000-х годов от них как бы мотивированно отказались. Теперь, видимо, столь же мотивированно хотят восстановить. Со своей стороны Уполномоченный хотел бы подчеркнуть, что столь частые изменения правил любой игры, в том числе и правил проведения выборов, не могут считаться нормальными, даже если они политически не мотивированы.
Конституционный суд РФ уточнил порядок применения норм законодательства об НКО, выполняющих функции иностранного агента и реабилитировал ассоциацию «ГОЛОС».
